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关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

  • 分类:审计新闻
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  • 来源:
  • 发布时间:2007-07-13 08:00
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关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

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——2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上 审计署审计长 李金华 委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:   我受国务院委托,向全国人大常委会报告2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。   根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,审计署对2006年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。在审计工作中,坚持以科学发展观为统领,加强了对涉及国民经济宏观调控和社会主义和谐社会建设的重要资金和项目的审计,注意把握总体情况,揭露突出问题,从体制机制上分析原因,提出建议,促进规范管理。主要审计了财政部具体组织中央预算执行情况,中央转移支付资金管理使用情况,发展改革委组织分配中央政府投资情况,中央部门及其所属单位预算执行情况,社保基金、天然林资源保护工程资金和三峡库区移民资金的管理使用情况,三峡水利枢纽工程和收费公路的建设管理情况,以及3家股份制银行资产负债损益情况,8户中央企业领导人员经济责任履行情况和5户中央企业效益情况。   2006年,在党中央、国务院的坚强领导下,经济建设和社会发展取得重大成就,中央预算执行和其他财政收支总体情况较好。中央财政总收入21 243.89亿元,完成预算的110.2%;中央财政总支出23 492.85亿元,完成预算的105.7%;中央财政赤字2748.96亿元,比全国人大批准的赤字减少201.04亿元。超收收入2585亿元,经全国人大批准主要用于经济社会发展薄弱环节的投入、解决历史欠账、削减财政赤字和建立中央预算稳定调节基金。   ——继续实施稳健的财政政策,保障宏观调控目标落实。中央财政进一步压缩预算赤字和国债投资规模,积极调整和完善相关税收政策,优化财政支出结构,增强了财政宏观调控的针对性和有效性,保证了经济平稳较快发展。   ——增加财政投入,稳步推进社会主义新农村建设。中央财政用于“三农”的支出达3397亿元,比上年增长14.2%。通过实施农村义务教育经费保障机制改革、扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围和建立多元化的支农投入机制等措施,促进了农业生产、农民增收和农村发展。   ——重点支出得到保障,社会事业加快发展。按照构建社会主义和谐社会的要求,中央财政支出重点向社会事业倾斜,用于社会保障、卫生和文化事业的支出分别为2023.03亿元、138.03亿元和122.97亿元,增长23.7%、65.4%和23.9%,突出改善社会发展薄弱环节,促进了经济社会协调发展。   ——加大科技教育投入,促进提升国家发展实力。中央财政用于科技、教育的支出分别为774.34亿元、538.33亿元,增长29.2%、40.1%,有效支持了科技创新,促进了教育事业全面发展。   ——继续加大转移支付力度,推进解决地区间财力失衡问题。中央财政着力完善一般性转移支付稳定增长机制,加大“三奖一补”政策实施力度。对地方的一般性转移支付支出1529.85亿元,增长36.6%;“三奖一补”支出235亿元,增长56.7%,进一步缓解了县乡财政困难。   各部门、单位在做好2006年度中央预算执行和其他财政收支工作的同时,对去年审计发现的问题已认真整改,并根据审计建议完善制度规定121项。审计发现的106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后,有94人被逮捕、起诉或判刑,177人受到党纪政纪处分。国务院已将去年审计查出问题的纠正情况,向全国人大常委会作了专题报告。   从审计情况看,中央预算执行和其他财政收支中还存在一些违法违规和管理不规范的问题,需要通过深化改革和加强管理逐步解决。   一、财政部具体组织中央预算执行审计情况   审计结果表明,2006年,财政部认真贯彻实施稳健的财政政策,着力完善预算管理制度。一是逐步深化国库集中支付改革,所有中央部门都纳入了集中支付范围。二是严格控制项目支出申报规模,初步建立了中央部门项目库和项目评审制度。三是稳步推进绩效考评试点工作,制定了分行业绩效考评管理办法。四是规范了行政事业单位国有资产管理,制定实施了暂行办法。这次审计发现以下问题:   1.截至2006年底,财政部对以前年度安排未用和结余的项目资金174.22亿元长期挂账,未清理缴回预算。这种做法削弱了预算的约束力,不利于政府和人大对这部分资金的管理和监督。   2.2006年,财政部在年度预算执行中追加部门预算816.5亿元,占年初批复部门预算的12%。而且在批复的部门年初预算中,部分资金未细化到具体单位和项目。抽查9个部门2006年预算有96.85亿元未细化,占这些部门财政拨款项目支出预算的35%。这种做法容易产生资金分配的随意性。   3.2006年,财政部在部门预算之外,按国债发行额的一定比例提取国债发行业务经费4500万元,安排人民银行3615万元、财政部885万元,主要用于职工补贴、宣传费、会议费等日常开支。财政部在部门预算之外不应单独安排这两个部门国债发行业务经费,有关支出应全部在部门预算中安排。   4.应缴未缴预算收入45.36亿元。具体是:国债转贷资金回收专户存款利息16.11亿元,14家中央外贸企业1999年以前欠缴中央财政的利润等29.19亿元,国家农发办截至2005年底取得的投资参股产业化经营项目股权收益分红599.11万元。财政部应采取措施收缴这部分资金,并纳入预算管理。   5.2006年,中央集中的彩票公益金138.8亿元,支出110.28亿元,主要用于补充社保基金、医疗补助等。这些资金在财政预算外专户管理,由相关部门分配使用,未纳入预算。国务院办公厅在《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题纠正情况的报告》中表示,“财政部拟从2006年起将彩票公益金纳入预算,并实行专款专用”。财政部要按国务院要求,与有关部门研究,将这部分资金纳入预算管理。   6.2006年,中央财政统借统还外债借款7.37亿元安排的项目支出和国际金融组织贷款还贷准备金年末余额493.13亿元,未进入预算。上述做法,不符合预算法和预算会计制度的规定,影响了中央预算的完整性。   7.2004至2006年,财政部在预算中安排下岗职工微利项目贷款贴息资金55亿元,实际执行2.85亿元,仅占5.2%。财政部应采取措施进一步提高预算编制的准确性,督促相关部门保证这项政策目标的实现。   8.2003至2005年,财政部、税务总局批准6户金融保险企业,用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额,致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业,减少了企业所得税。据测算,6户企业仅2005年就因此少负担所得税60多亿元。这种做法有悖公平税负原则,也不利于发挥税收调节行业收入分配的作用。财政部、税务总局应研究加以改进。    财政部对上述问题高度重视,正在积极研究整改措施。   二、中央转移支付资金审计调查情况   审计调查辽宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州5省(区)中央转移支付资金的管理使用情况表明,近年来,中央转移支付资金逐年增加,管理不断加强,支出结构逐步优化。中央财政2005年对5省(区)的转移支付总额为2094.21亿元(其中专项转移支付824.49亿元),是1994年的5.8倍,在增强中央政府调控能力、缓解地方财政压力、保障中央重大战略决策落实、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。但在专项转移支付管理方面仍存在一些亟需改进的问题。   1.项目设置交叉重复,资金投向较为分散。据不完全统计,2005年中央财政补助5省(区)的190项专项转移支付中,有53项存在内容交叉重复的问题,涉及资金56.66亿元;按项目分配的有92项,涉及资金299.22亿元,具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个,平均每个项目仅3.4万元。   2.部分项目计划与实际需要脱节。2005年,中央对5省(区)的专项转移支付中,36.3%直接分配到具体项目。尽管这些项目是经过逐级申报和层层审核确定的,但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧,但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)退牧还草围栏建设。有些地区根据当地情况对已批准的项目作了部分调整,虽不符合有关规定,但符合实际需要。如湖南省株洲市根据有的学校即将撤销或生源减少的情况,调整了2005年中央下达的8个农村中小学危房改造项目,避免了资金浪费。   3.部分资金未在当年拨付使用。截至2005年底,5省(区)本级尚有95.28亿元专项转移支付资金未能下拨,占中央拨付资金总额的11.6%;抽查的25个地(盟、市)和37个县(市、旗)滞留资金比例分别达11.2%和30.2%。这种状况直接影响资金的有效使用。    对上述问题,国务院已责成财政部等部门认真研究,提出解决办法。   三、发展改革委组织分配中央政府投资审计情况   2006年,发展改革委组织分配中央预算内和国债专项投资共1312.25亿元。截至2006年底,除16亿元国债投资结转下年外,其他资金计划已下达完毕。审计结果表明,在组织分配中央政府投资过程中,发展改革委认真落实《国务院关于投资体制改革的决定》,加强计划管理,优化投资结构,规范审批程序,管理水平有了较大提高。国债投资计划下达进度明显加快,年底国债投资结转总额比上年下降72.4%。同时,审计也发现一些问题。   1.2006年10月,发展改革委批复宜昌至万州铁路项目建设调整方案,将国务院确定的项目概算总投资由167亿元增加到225.7亿元,增幅达35.1%。发展改革委应将上述概算投资调整情况报国务院审批或核准。   2.去年审计曾发现发展改革委向尚未批复可行性研究报告的5个项目下达投资计划的问题。2006年,发展改革委再次向其中仍未批复可行性研究报告的4个项目下达投资计划7.5亿元,还向未批复初步设计的“中央直属水文基础设施建设工程”等3个项目下达投资计划2.05亿元。发展改革委应严格按照基本建设程序下达投资计划,今后不要再出现此类问题。   3.2004年,经国务院批准,由发展改革委代表国家出资,分别成立4家“国家石油储备基地公司”,负责4个石油储备基地的建设和运营管理。截至2006年底,4个基地已完成大部分投资。在项目建设管理中,发展改革委未报经国务院批准自行将总投资调增28.5%。同时,发展改革委具有项目申报、概算审批、投资安排、建设管理和建成后运营管理等多种职责,不利于实行公司化管理,不符合政企分开原则。   发展改革委对上述问题高度重视,多次研究并提出了具体的整改措施,多数问题已整改。    四、中央部门预算执行审计情况   今年共审计56个中央部门,并延伸审计434个二级预算单位。审计结果表明,中央部门2006年预算执行总体情况较好,预算和财务管理水平有了明显提高。一是预算分配和批复工作得到加强。56个中央部门年初预算批复到位率为95%,其中41个达到了100%。二是内部管理进一步完善。56个中央部门在审计前都开展了自查,各部门普遍采取措施纠正自查中发现的问题。三是违法违规和管理不规范问题有所减少。24个上年度接受过审计的部门,本次审计发现问题金额下降了53%。但在部门及其所属单位的预算管理中仍然存在一些问题。   这次审计发现部门本级存在的问题348.53亿元。其中:管理不规范问题331.15亿元,占95%;违法违规问题15.24亿元,占4%;损失浪费问题2.14亿元,占1%。主要是:   1.环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。主要方式有编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数等。如环保总局2006年重复申报全国土壤环境质量状况调查与评价项目,获取财政资金3124万元。   2.南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元。具体是:用于购建办公楼、对外投资等5.6亿元,弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等2.09亿元,超拨款范围、超预算级次或超标准拨付款项8994.84万元。   3.供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金等3.94亿元。具体是:截留、少报、应缴未缴专项资金1.83亿元,采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金1.3亿元,存放账外8140.61万元用于发放补贴等。   4.卫生部、国家信息中心等12个部门存在违规收费或未严格执行非税收入管理规定的问题,涉及金额1.85亿元。具体是:7个部门自定项目收费、无证收费或向企业收取赞助5735.83万元,3个部门未将房屋租金、捐赠等非税收入1.16亿元纳入“收支两条线”管理,两个部门未及时上缴非税收入1184.97万元。   5.烟草局、教育部等19个部门存在预算不细化、不完整和批复不及时等问题,涉及金额190.03亿元。   同时,审计还发现部门所属单位存在的问题120.27亿元。其中:管理不规范问题41.66亿元,占35%;违法违规问题53.48亿元,占44%;损失浪费问题25.13亿元,占21%。主要是:   1.铁道部、广电总局等6个部门所属的9个单位采取虚列项目、虚报支出或多报人数等方式套取财政资金1404.54万元。   2.发展改革委、文化部等25个部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元。具体是:用于归还借款、基本建设及对外投资等26.4亿元,用于发放劳务费、津贴补贴等7327.81万元,用于日常支出4032.61万元。   3.电监会、劳动保障部等23个部门所属的33个单位采取隐瞒收入、虚列支出等方式转移资金5.91亿元,其中5.45亿元未纳入法定账册,部分用于发放职工奖金福利等。如截至2006年底,电监会所属中国电力企业联合会资产管理中心管理的对外投资和事业基金1.75亿元,未纳入统一核算;该电力企业联合会还用已作废的财务印鉴先后开设3套账户,2004至2006年截留投资收益及所属单位上缴款等收入3451.63万元,支出3026.38万元,主要用于发放职工奖金补贴。   4.中科院、水利部等13个部门所属的50个单位对外投资管理不严,转制不规范,少计国有资产和权益等,涉及金额22.84亿元。具体是:5个部门所属的39个单位在转制和对外投资过程中,少计国有资产和权益20.12亿元;4个部门所属的7个单位出借资金、对外投资造成国有资产损失或潜在损失2.29亿元;5个部门所属的5个单位擅自处置、核销或低价出售国有资产4300.05万元。   5.农业部、国资委等11个部门所属的16个单位违规收费或未严格执行非税收入管理规定,涉及金额2.49亿元。具体是:6个部门所属的8个单位自行设立收费项目或持过期的收费许可证收费7950.72万元;5个部门所属的6个单位未执行“收支两条线”规定,涉及金额1.62亿元;3个部门所属的3个单位未及时上缴非税收入730.99万元。   6.民航总局、信息产业部等4个部门所属的5个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问题,涉及金额17.39亿元。   在中央部门预算执行审计中,共发现经济犯罪案件线索17起,涉案人员28人,已移送有关部门查处。   审计署还对中央部门的25个项目开展了效益审计调查,延伸了600多家相关单位和1000多个子项目,涉及基本建设、对外投资、设备采购等方面。审计调查资金额299.91亿元,共发现资产闲置、资金滞留、损失浪费等问题20亿元。审计署从完善制度、加强管理等方面提出了110条意见和建议。   对上述问题,属于管理不规范的问题,已要求相关部门尽快纠正。属于违法违规的问题,审计署已依法下达审计决定。在审计过程中,已有18个部门及时整改了审计查出的各类问题107.54亿元。   此外,根据全国人大常委会和国务院的要求,审计署对25个中央部门2006年度决算(草案)进行了审计,并延伸审计了203个所属单位,查出各类问题22.67亿元,占审计资金量的6.2%。对这些问题,审计长已签署意见,要求予以纠正。   五、中央部门所属单位审计调查情况   结合中央部门预算执行审计,审计署对31个中央部门所属单位的设立、运转和管理情况开展了审计调查。据不完全统计,截至2005年底,31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个,资产总额4479.78亿元,在职人员164.12万人。其中,事业单位2212个,占43.6%;国有独资和控股企业2862个,占56.4%。这些单位约三分之一是1998年后成立的。审计调查表明,1998年以来,党中央、国务院对政府机构进行了两次大的改革,对党政机关办实体也进行了数次清理,收到了比较明显的成效。但部门所属单位设立和管理中还存在诸多问题,有的还比较严重。   一是一些部门的部分行政职能由所属单位承担。抽查25个部门发现,有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能;有3个部门所属的10个社团组织利用挂靠在中央部门的特殊地位和日常工作联系,直接或间接参与行使了部分行政职能;有7个部门所属的42个各类中心办理了部分本应由行业组织或社会中介机构承办的技术性、事务性公共服务职能。截至2006年底,上述125个所属单位通过代行行政职能,取得收入4.56亿元。   二是一些部门办实体问题仍未得到根本解决。据对25个部门的不完全统计,许多部门及所属单位兴办了一些经济实体,在这些实体中,有22个是部门(含内设司局)直接开办或管理的。许多实体依附于机关相关职能和资源,其经营范围和业务活动与部门及所属单位履行职责、分配和使用资金等业务工作相关,还有一些实体垄断了某些行业的相关领域,不利于形成公平的市场竞争。   三是所属单位依托部门权力收费的现象比较突出。抽查26个部门所属的138个单位的收费情况发现,有5个部门将享有的收费权转移、分散到下级单位,涉及收费4.84亿元,仅2005和2006年,这些单位就因此受益1.15亿元;有12个部门所属或管理的28个单位依托部门的权力、影响及公共资源等收取费用,涉及45个收费项目,仅2006年收费就达3.37亿元,比上年增长10.8%。调查表明,收费已成为一些部门所属单位最为重要的资金来源,有的甚至依靠收费生存,有些单位收费资金管理比较混乱。   造成上述问题的原因主要是,行政管理体制改革尚未完全到位,行政职能界定不清,对部门行使权力的监督不到位;部门所属单位的管理体制和运行机制没有完全理顺,许多所属单位离开部门的资金、政策支持和权力影响很难生存,有的部门还通过所属单位谋取自身利益;政府机构改革过程中,所属单位成为消化部门分流人员的重要途径。    对上述问题,国务院已责成有关部门研究提出解决措施。   六、财政专项审计和审计调查情况   (一)社会保险基金审计情况。   根据国务院的部署,审计署组织对29个省本级和省会城市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计,并延伸了部分城市。这些省市本级2005年三项基金收入3128.46亿元、支出2203.14亿元,分别占全国三项基金当年收支总额的50.7%和46.5%;至年底累计结余2918亿元。从审计情况看,地方各级党委、政府高度重视社会保障工作,能够认真执行国务院关于保险基金征缴、支付和管理的有关规定,在规范筹资机制、保证基金按时足额发放、加强管理和监督等方面做了大量工作,社会保险基金管理的总体情况较好,但还存在一些问题。   审计发现1999年及以前发生的违法违规问题23.47亿元,大多是涉及保险基金安全和完整的问题。由于当时三项保险基金财务会计制度尚不健全,一些地方为保值增值,出借和投资了一部分基金;有些社保机构动用部分基金购建了办公楼或其他房产。这些问题虽经有关部门查处,但部分基金至今不能收回。   审计发现2000年以来发生的违法违规问题47.88亿元,主要是:用于弥补“补充医保基金”及借给企业等16.69亿元;用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44亿元;用于购建办公用房及弥补行政经费等3200万元;未按规定实行专户管理23.37亿元。   有关地方政府针对审计查出的问题制定了整改措施,已偿还被挤占挪用的基金15亿元。审计署已向社会公告该项审计结果。   (二)天然林资源保护工程资金审计情况。   国务院确定从2000至2010年在17个省(区、市)实施天然林资源保护工程,规划投资962亿元。这次审计的8省(区)2004至2006年天保工程计划投资159.7亿元,截至2006年6月实际到位资金143.4亿元。审计资金总额49.3亿元,占8省(区)实际到位资金的34.4%。从审计情况看,8省(区)天保工程建设总体进展顺利,公益林建设任务和森林资源管护责任基本落实,森林采伐量得到有效控制,森工企业富余职工安置任务总体完成。审计共查出虚报冒领、挪用滞留等违规问题1.3亿元,占审计资金总额的 2.7%。   国家林业局和有关地方政府对天保工程资金审计发现的问题十分重视。国家林业局提出开展天保工程实施情况大检查、进一步完善规章制度、加大对各地整改工作的督办力度等7项措施,各地已纠正违法违规问题5093万元。审计署已向社会公告该项审计结果。   (三)三峡水利枢纽工程和三峡库区移民资金审计情况。   截至2005年底,三峡水利枢纽工程累计筹集资金1220.31亿元,实际完成投资642亿元(不含移民工程)。这次审计的重点是资金管理、工程建设和综合效益等情况。从审计情况看,国家有关部门、三峡总公司和各参建单位认真贯彻落实党中央、国务院的决策和部署,克服工程建设周期长、任务重、技术复杂等困难,加强工程建设管理,不断探索创新,保证了工程建设顺利进行。资金管理使用总体较好,未发现挪用和严重侵占建设资金的问题,三峡基金做到了专款专用。   这次审计发现的问题主要是:一些中小合同项目没有严格执行招投标制度,部分单项工程监理工作比较薄弱,未严格落实工程质量事故责任追究制度。抽查48个金额1000万元左右的中小合同发现,有21个未招标,涉及金额3.13亿元,占应招标金额的51%;抽查合同金额为53.01亿元的部分工程发现,施工单位违规转分包8.65亿元,收取管理费5345万元;抽查6家监理单位的1448名监理人员发现,有740人没有监理资质。此外,还查出结算管理和合同管理不够严格增加建设成本4.88亿元等问题。   对这些问题,三峡总公司和有关参建单位正在积极整改,已完善了三峡工程招投标、合同、采购、监理、质量、结算等管理制度,并纠正违法违规问题1.39亿元。   三峡库区移民搬迁安置工作规划2009年完成。截至2005年底,国家已累计投入三峡移民资金510亿元,完成搬迁移民111.32万人,占规划任务的98.5%。审计重点检查了湖北省、重庆市本级及其所属10个区(县)移民资金管理使用、移民安置和后期扶持等情况。从审计情况看,移民搬迁安置资金能够及时下拨,补偿款能够按照国家规定的标准发放给移民户和个人,资金管理使用情况总体较好。这次审计发现的问题是:一些部门单位违规使用、虚报多得移民补偿和政策性补助资金2.89亿元,主要用于非移民项目建设、行政经费开支、平衡预算等;移民培训费支出结构不合理,移民技能培训支出占比较低;部分移民后期扶持项目实施缓慢。这次审计还移送涉嫌违法犯罪案件线索5起。   针对移民资金审计发现的问题,三峡办成立了整改工作检查指导组,大部分问题已纠正。审计署已向社会公告该项审计结果。   (四)收费公路审计调查情况。   这次审计调查的北京、河北等18省(市)收费公路总里程8.68万公里,占这些省(市)收费公路总里程的65%,占全国的45%。从审计调查情况看,“贷款修路、收费还贷”政策的实施,对加快公路建设,促进经济社会全面发展发挥了重要作用。审计调查发现,收费公路的建设、运营和管理存在一些问题。   一是一些地方过度依赖贷款建设收费公路,债务负担偏重。“十五”期间,除北京和上海外,16省(市)新增的二级以上公路,有67%为收费公路,截至2005年底,云南、四川、黑龙江、重庆4省(市)的收费公路占二级以上公路的比例均超过了80%。这些收费公路的投资中,银行贷款等债务性资金占较高比例,如浙江、河南等10省(市)“十五”期间的收费公路投资共6400多亿元,其中有4700多亿元为贷款等债务性资金,占73%。大量贷款使收费公路债务负担偏重。截至2005年底,18省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。   二是部分公路违规收费,增加社会负担。审计调查发现,16省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个,截至2005年底违规收取通行费149亿元;7省(市)提高收费标准,多征收通行费82亿多元;12省(市)的35条经营性公路,由于批准收费期限过长,获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上,成为“高价公路”,按地方政府核定的收费期限和2005年的收费水平测算,将增加一定的社会负担。   三是部分收费公路经营权转让不规范,造成国有资产重大损失。审计抽查10省(市)106个公路经营权转让项目发现,地方政府越权和违规审批的项目有64个,占60%;部分转让资金来源不合规,18个转让项目获取的243亿元资金中,有170亿元是受让方用被转让公路作质押获取的银行贷款支付的,占70%;一些项目招投标流于形式,不经评估或压低转让价格,造成国有资产损失。如安徽省于2003年以邀请招标的方式,违规压低评估价格,将合肥—巢湖—芜湖高速公路的经营权转让给上海一民营企业,2005年底又高价回购,一出一进,损失资金12.4亿元。这次审计调查共发现涉嫌违法犯罪案件线索13起,已移送有关部门查处。   对审计调查发现的问题,有关地方正在积极整改。   七、其他财政收支审计情况   (一)3家股份制银行资产负债损益审计情况。   对中国银行股份有限公司、交通银行股份有限公司和招商银行股份有限公司总行及部分分支机构2005年资产负债损益情况的审计结果表明,3家银行通过股份制改革,公司治理结构不断完善,经营管理水平进一步提高,较好地实现了资产规模、质量、效益的协调发展。这次审计共查出各类违法违规问题155.61亿元,主要有:   一是房地产信贷业务存在较多问题。审计发现这方面的违法违规问题51亿元。一些银行分支机构未严格执行国家房地产信贷政策,审核把关不严,有的违规向不符合贷款条件的房地产企业发放贷款,有的违规向土地储备机构发放土地储备贷款,有的发放虚假个人按揭贷款,或擅自放宽贷款条件,违规提供“优惠”按揭贷款。一些房地产商采取虚假按揭、虚增注册资本或虚抬房价等手段套取贷款,有的甚至利用贷款资金囤积土地。还有一些单位通过委托贷款业务,将信贷资金或其他不能用于借贷的资金违规投入房地产市场,如上海市国有资产经营有限公司将从招商银行上海静安寺支行取得的年利率为5.022%的流动资金贷款2.9亿元,以委托贷款的方式,按8%的年利率转贷给了房地产开发公司。   二是结算业务违规问题比较普遍。审计发现这方面的违规问题21.5亿元。一些银行分支机构为争夺客户和存款,未严格按规定办理开立账户、大额提现和汇款转账等业务,给一些单位和个人虚假验资、违规套现和账外存放资金等提供了便利。有的银行分支机构在办理结汇业务中把关不严,使得一些企业和个人得以通过频繁小额结汇等手段逃避外汇监管。   三是金融领域的违法犯罪问题仍时有发生。这次审计发现各类涉嫌违法犯罪案件线索37起,涉案金额102.49亿元,涉案责任人55名。   此外,审计还查出会计核算不实问题9亿元,私设“小金库”3.29亿元。   (二)8户中央企业领导人员经济责任审计情况。   对三九企业集团等8户中央企业领导人员的经济责任审计,检查资产总额2916亿元,占这些企业账面资产总额的63%。三九企业集团原法定代表人赵新先因涉嫌经济犯罪被立案查处,其他7户企业的领导人员未发现有个人经济问题。审计结果表明,这些企业领导人员在任职期间,大多数都能够认真履行职责,积极加强管理,不断深化改革。大多数企业经营结构得到优化,内控制度逐步完善,效益有所提高。但这些企业在经营管理方面仍存在一些问题。   一是损益不实问题依然存在。这次审计查出8户企业有的多计利润43.72亿元,有的少计利润33.35亿元。有的企业还通过转移截留收入等方式,将大量资金存放账外,审计发现账外账户18个,累计存入资金16.1亿元,大部分用于对外投资和发放职工福利。   二是决策失误、管理不善问题仍较突出。抽查8户企业的338项决策事项发现,因违反决策程序、决策失误和管理不善等,造成损失或潜在损失54.87亿元、国有资产流失13.75亿元。   这次审计查出个别企业领导人员或经营管理人员滥用职权、以权谋私、违规转移国有资产等涉嫌违法犯罪案件线索22起,已移送有关部门查处。   此外,审计署还对5户中央企业效益情况开展了审计调查,发现部分企业未能完成节能降耗目标、个别生产企业造成比较严重的环境污染、一些企业财务管理不规范等问题,还移送涉嫌违法犯罪案件线索9起。   13户企业高度重视审计发现的问题,从完善内部控制、健全经营机制等方面制定了整改措施,已完善制度规定79项。   对上述中央预算执行和其他财政收支审计发现的问题,审计署已依法出具审计报告、下达审计决定。对涉嫌违法犯罪的案件线索和应当追究责任的人员,依法移交司法机关、纪检监察部门和有关部门查处;对制度规定不完善、管理不规范的问题,建议有关部门建章立制,切实加强内部管理;对涉及国家政策方面的问题和一些重大项目的审计情况,审计署已向国务院作出专题报告。下一步,国务院将督促有关部门、单位认真整改。全面整改情况,国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。   对各部门、单位的审计结果和整改情况,审计署将依法予以公告。   针对这次中央预算执行和其他财政收支审计发现的问题,提出以下意见:   第一,进一步增强严格执行预算的自觉性,切实做到依法行政、依法理财。   严格执行预算,维护政府预算的权威性和严肃性,是各级政府和各部门的重要责任。但从目前情况看,一些地方和部门预算执行的随意性还比较大,部分资金的分配和使用脱离预算管理,预算约束力还不够强。这些问题的存在,固然有制度不健全、不完善等方面的因素,但一些地方和部门依法行政观念不强、严格执行预算的自觉性不高也是重要原因。为此,各级政府和各部门要进一步增强法律意识,从维护国家利益和政令统一的高度,提高预算执行的自觉性;要按照先有预算、后有支出、无预算不支出的原则,完善预算管理制度,依法规范政府收支行为;要强化预算监督,落实预算执行责任,确保执行到位。   第二,切实提高预算编制的科学性,增强预算约束力。   从近几年审计情况看,年初预算不够细化、年度执行中追加较多、资金拨付不及时等问题在中央本级预算中已存在多年,一直没有很好解决。这不仅影响预算的严肃性和约束力,也使部门预算改革难以达到应有效果。为此,财政部要尽快建立科学合理的支出标准和预算定额,进一步细化预算,提高年初预算资金分配的到位率。中央各部门要建立和完善项目库,打好预算编制基础;逐步公开部门预算,建立预算执行的日常监督机制;加强支出预算的测算,并按照批复的预算严格执行,增强预算的刚性约束。   第三,改进中央专项转移支付项目决策和管理机制,加强监督检查。   中央转移支付资金管理中存在的问题,有财政体制上的原因,也有管理不到位的因素,需要通过改革和完善现行转移支付制度逐步加以解决。要研究优化中央转移支付的结构,进一步提高一般性转移支付的比重。当前,要重点加强对专项转移支付的管理。国务院有关部门要认真研究,提出改进专项转移支付项目决策和管理机制的办法,增强资金分配的透明度。同时,财政部和相关部门要对中央专项转移支付的具体分配使用情况进行监督检查,发现问题及时纠正,并追究相关人员责任。   第四,进一步加强社保资金的管理和监督,提高资金运行的透明度。   社保资金管理是直接关系人民群众切身利益和社会稳定的重要工作。从审计情况看,社保资金征缴的覆盖面和统筹级次还未达到国家要求,绝大多数地区的社会保险仍然是市县统筹,在资金管理中还存在挤占挪用、违规投资等问题。因此,要进一步加强社保资金的管理和监督。各级政府和有关部门要采取有效措施,努力扩大征缴面,积极创造条件,切实提高统筹层次;各级社保资金主管部门要定期向社会公布社保资金的筹集、管理、使用和运作情况,接受舆论监督和社会监督;各级审计部门要对社保资金定期进行审计,并公告审计结果。对社保资金管理中存在的严重违法违规问题,有关部门要严肃查处,依法追究责任。   第五,进一步推进行政管理体制改革尤其是财税体制改革,从体制和机制上解决中央预算执行中存在的问题。   从近年来审计情况看,有些问题带有一定的普遍性,有的还反复出现,除了一些部门、单位遵纪守法意识和管理工作有待加强外,也反映出行政管理体制尤其是财税体制上还存在一些深层次的问题亟待解决。各部门要结合审计提出的问题深刻分析体制上、机制上的原因,进一步增强深化改革的紧迫感和工作的主动性,根据部门的实际,研究和提出切实可行的措施,推进行政管理体制改革尤其是财税体制改革,从根本上解决中央预算执行中存在的问题。

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