石爱中副审计长在中国内部审计协会第五届 常务理事会第三次扩大会议上的讲话 （2007年3月21日） 原计划是李金华审计长给大家讲话，因临时有事不能来，我代表他向大家问好！ 这次会议是一次很重要的会议，王道成会长代表中国内部审计协会作了工作报告，对2006年的工作进行了全面、系统的总结，对2007年的工作做出了安排和部署。会议时间虽短，但内容丰富，既研究工作，又进行经验和学术交流。我想，这次会议的召开，对加强协会建设，对我国内部审计事业的发展必将产生积极的影响。 中国内部审计协会换届后，做了新的五年规划。2006年，中国内部审计协会按五年规划的内容做了大量工作，取得了很好的成绩，总体来讲在以下几个方面有起色： 一是宣传内部审计新理念。内部审计新理念的内容包括：重监督，也重服务；重结果，也重过程；重事后，更重事中、事前；重财务，也重业务和管理；重合规，更重3E（经济性、效率性、效果性）；重审查，也重建议；重当前，也重战略性和长远性；重静态，更重动态；重内部控制，也重风险管理；重独立行为，也重互动。这些新理念在这两年工作中已经开始深入人心，并见诸实践。在宣传新理念方面，做得很到位。宣传新理念对中国内部审计至关重要，现在已经有了一个良好开端。 二是开展调查研究。2006年中国内部审计协会组织了非常有效的调查研究，分析了我国内部审计发展状况和形势，掌握了内部审计的发展动态，所以应该说很好地把握了内部审计的发展方向。同时，中国内部审计协会贯彻审计署党组、李金华审计长的指示，狠抓典型经验调查，树立了好的内部审计工作典型。我没有参与调查，但从《中国内部审计》看到了很多相关报道，可以说，去年调查研究工作非常有成效。 三是促进内部审计规范化建设。制定了内部审计准则。目前已经发布了24个具体准则，2个实务指南，还即将发布3个具体准则，数量不少，工作完成得非常好。但这项工作任重道远，未来的工作还很重。任务重不是重在基本框架和具体准则的制定，而是重在内部审计实务指南的制定，从目前看，还要积极努力。当然在工作开始时仍需设计框架，要将内部审计准则归纳成体系。在着手制定内部审计实务指南上，还需要行业分会和大企业内部审计发挥重要作用。 四是理论研讨和经验交流卓有成效。特别值得一提的是中国内部审计协会与南京审计学院联合成立了我国第一个内部审计发展研究中心。这个内部审计发展研究中心不是搞一个形式和挂一个牌，而是比较迅速地进入状态，开始工作。介绍国外内部审计发展情况，在《中国内部审计》杂志开辟了《视点》专栏，请大家多多留意关注。因为大家越关注，给内部审计发展研究中心压力和动力就越大，迫使它不断出新文章、新动向，当然大家更要支持它。内部审计发展研究中心是中国内部审计协会的，也是大家的。 《中国内部审计》在广大内部审计人员的支持下，办得有声有色，每一期杂志都有不小的进步。之所以这么说，是因为这本杂志在理论方面达到了一定高度，与国际同类刊物相比，水平不低；介绍了许多先进、优良的内部审计实务，对交流发挥了很大作用。 此外，培训、考试、国际交流方面，也做了大量工作。2006年，IIA主席实现了访华愿望；中国内部审计协会组织了8个团出国交流。今后还要扩大出国交流的团组数量，提高交流质量。 中国内部审计协会自身建设也取得了不小的成绩，我在中国内部审计协会2006年工作总结会上已经讲了，大家可以看《中国内部审计》杂志。 在过去的一年里，中国内部审计协会以实现五年工作规划提出的奋斗目标为主线，在宣传内部审计新理念、开展调查研究、促进内部审计规范化建设、进行理论研讨和经验交流、组织培训和考试、开展国际交流、加强协会自身建设等方面，做了大量卓有成效的工作，有力地促进了内部审计全面转型与发展。对此，审计署党组是满意的，是肯定的。 2006年，我国内部审计工作也取得了长足的发展，内部审计队伍不断壮大，人员结构更加趋于合理，素质不断提高，内部审计在加强控制和管理、防范风险、提高效益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用，取得了可喜的成绩。据不完全统计，2006年全国有内部审计机构5.7万多个，其中专职机构2.9万多个；内部审计人员20.08万人，其中专职人员10.21万人；开展审计项目128.78万个，查出损失浪费金额109.38亿元，增加效益382.05亿元；提出的建议意见被采纳49.56万条，建议给予行政处分6000多人；移送司法机关处理300多人；财务决算审计5.48万个。相当一部分内部审计以财务审计和经济责任审计为基础（财务审计还是重要领域，仍是看家的东西，是基础），以内部控制审计和管理审计、效益审计为未来发展方向，以体制改革和队伍建设为保障，不断加大审计力度，工作卓有成效，初步实现了由发现型、符合型审计向预防型、增值型审计转变，从以监督为主向监督与评价（服务）并重转变，相当一部分单位从事后审计为主向事前、事中和事后审计并重转变。至少从报道和交流情况看，这几个转变是实实在在发生的。 下面，我结合内部审计和协会工作，谈几点想法与大家交流，供同志们在今后的工作中参考。 一、认清形势，抓住机遇，推动我国内部审计发展 党的一系列文件指出，我国正处在改革的攻坚阶段，难度越来越大。从历年政府工作报告看，今年的政府工作报告突出民本，突出公平、公正，与以前年度有所不同。十四大提出的是“效率优先，兼顾公平”。十六大就不一样了，从政府工作报告中安排的任务、公共财政支出的方向上看，更加突出了公平问题。目前，攻坚任务越来越重，要求我们必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的体制性问题取得突破性进展。要求加快国有企业股份制改革，实现投资主体的多元化，完善公司治理结构，规范股东会、董事会、监事会和经理的权责关系，建立现代企业制度，推动企业转换经营机制。现在还必须再加上促进企业增长方式转型，强调企业的社会责任，真正实现“脱胎换骨”。这是在改革产权制度及法人治理结构层面上的改革，不是表象的，是深入的，改革的实质是“改治”，是以建立现代企业制度为目标，以股份制为主要实现形式，解决深层次矛盾，努力实现国有企业体制、机制及管理创新。 在市场经济中，企业掌握着庞大的经济资源，但是整个市场风险变幻莫测，迫切需要有一套有效监控体系，以保证资金安全。内部审计在这种环境下，作为企业自我约束机制和内部控制的重要组成部分，其作用是显而易见的，是公司治理不可或缺的一个重要环节，是保障企业依法经营、规范管理、健康发展的重要手段，是现代企业制度不可替代的一个组成部分。所以，如果把内部控制、风险管理和内部审计作为相对独立的概念，将日益成为政府监管部门关注的焦点。国资委、银监会、保监会和证监会相继出台了有关加强内部审计、内部控制和风险管理方面的规定和指引。从政府角度讲，越来越重视内部审计，这是大环境所迫，也可以看作是整个经济社会发展和改革的要求。经济发展对内部审计需求的客观性和迫切性越来越突出、越来越明显，这是不言而喻的，所以大的企事业单位在陆续恢复或组建内部审计机构。 其次，从企业的角度讲，从企业管理者的角度看，国内经济领域违法案件频发，一些知名企业由于内部控制的有效性和风险管理方面出现了严重缺失，导致自身出现危机。所以许多企业对财务信息的真实可靠、内部控制和风险管理的监管越来越严格。企业高层管理人员在关注内部控制和风险管理的同时，越来越重视内部审计，所以相当一部分单位将建立健全内部审计制度和加强内部审计工作作为自己的自觉行为。这是外部压力、内部隐患和自身责任相互作用的结果。 从行政事业单位的角度看也不例外，对内部审计的需求更加明显。我们以政府行政部门为例，一方面，政府部门这些年来占用的公共资源数额越来越大，因为我国国民经济总量是越来越大，但是究竟合理不合理，一直存在疑问。政协会议上有个委员说了一组数据，从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用从20.5元增长到498元，增长了28倍，而同期的GDP及财政收入都没有这么快的增长，公共资源使用方面存在巨大浪费；此外，政府在公共资源的使用上依然享有很大决策权，并且在公共支出的决策上也经常出现失误，浪费很大；在政府采购方面还存在严重舞弊。我们认为这是政府部门的内部隐患。另一方面，立法部门、公众对政府问责的呼声越来越高，外部的监督也越来越经常、越来越严格，尤其是国家审计机关实施审计结果公告制度以来，部门行政首长压力越来越大。在内在隐患和外在压力共同作用下，使政府部门越来越认识到内部控制的重要性，其中多数部门想到了内部审计手段。我们要充分利用时机，乘势推动内部审计在行政领域发展。可以说，无论外部环境，还是内部环境，我国内部审计正处于历史发展的最好时期，我们广大内部审计人员对此应有正确的认识，不失时机，把握机遇，不断拓展审计领域，创新工作方法，提高工作质量。 二、勇于创新，开拓进取，积极探索开展效益审计和管理审计等新型审计模式 加强内部管理和提高经济效益是企事业组织永恒的主题；此外在目前我国的经济生活中，违法违规的问题屡禁不止，经济犯罪、贪污腐败问题发生频率较高；再者相当多的部门、单位内部管理不严格，有些单位虽有内部控制制度，但形同虚设。李金华审计长多次讲过，内部审计的定位可以概括为四个字“管理”加“效益”。相对国家审计和社会审计而言，内部审计的发展空间是最大的，领域是最广的。 2006年，全国审计机关普遍加大了效益审计力度，省级以上审计机关的效益审计工作量已占到总工作量近40％，2007年的力度会进一步加大。但是国家审计限于职责和资源，不可能对所有的企业进行多目标、全方位的审计，总是要确定一些重点。例如近几年，企业审计重点关注财务信息、投资决策、资产质量、内部控制、损失浪费等问题。内部审计相对国家审计和社会审计而言，对本单位的情况最为熟悉，对本单位管理和内部控制的薄弱环节也最为清楚，开展效益审计和管理审计的条件得天独厚。所以，内部审计必须要大力开展效益审计和管理审计，积极探索适合本单位的新的审计模式和方式方法，真正帮助企业纠正问题，加强内部控制，尤其要提高抗风险能力，提高企业的管理水平和经济效益。 中国内部审计协会在五年规划中，提出了推进内部审计工作基本实现从以真实性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实性、合规性为导向的财务审计和以内部控制和风险管理为导向的管理审计并重转型。中国内部审计协会2007年一项重要工作可能就是以典型引路，引导开展以风险控制为导向的管理审计，这次会上还安排了这方面的经验介绍。中国内部审计协会五年规划制订的奋斗目标是非常符合实际的，也符合国际惯例。内部审计经过20多年的发展，应该说具备了实现这一目标的基础。但是，也应实事求是。由于各单位的组织结构、尤其是单位领导的经营哲学、管理模式和企业文化等是不一样的，开展新型的、体现新理念的审计也许不能用同一个模式和同一个方法。另外，借鉴别人的经验要消化改造，特别是外国的经验，要深入实际，开展调查研究，找准开展效益审计和管理审计的切入点，努力探索适合本单位效益审计和管理审计的新模式、新路子。特别要提到一点，无论是开展效益审计还是管理审计，无论以内部控制为导向，还是以风险管理为导向，都应该重视审计方式和方法，要大力提倡应用内部控制自我评估法。开展自我评估工作，无论国际还是国内都有准则规范，也有案例。有了理论指导和实践经验，做这项工作也不困难，就看我们的理念。我国去年发布《企业内部控制基本规范》（征求意见稿），其中规定了：“企业应该结合内部监督检查工作定期对内部控制的合理性、有效性进行自我评估，形成书面评估报告，全面反映企业一定时期内建立内部控制的总体情况。”这一规范单独提到“内部控制自我评估”，这在国外审计准则里没有，只在我国内部控制基本准则规范中提出。把这种方法纳入准则体系，并明确具体实施要求，这是空前的，说明该方式方法的重要性。内部控制自我评估作为一种工作方法提出来，希望大家大胆尝试，勇于实践，走出一条符合我国国情的内部控制自我评估路子来。应该说这种方法最适合内部审计。这就涉及到一个基本理论，内部审计是在内部控制之中，还是独立于内部控制之外的系统。如果是在内部控制之中，那么内部审计人员和企业管理人员一起做内部控制评估，可能在逻辑上是可以的。作为理论问题，我们不在这里作深入的探讨；作为一种重要的方法，在开展新型的审计实践中，要关注这种方法的应用。 三、勇于探索，大胆实践，大力开展计算机审计 近些年来，我国无论在政务领域，还是在企业领域，信息化水平不断提高，信息技术的运用日渐普及。对国民经济的影响，对政府政务的影响，对社会生活的影响，对每一个单位和个人的影响日益深入。就国家审计而言，被审计对象所涉及部门和行业，它的管理和业务数据资料日趋电子化，传统的审计方式和手段已经不能作为，各种先进的信息化技术已经成为必不可少的手段。李金华审计长过去一直在讲的“三个不懂，三个失去”：不懂计算机审计的人员将失去审计资格，不懂计算机技术的管理人员将失去管理资格，不懂计算机技术的审计机关领导将失去领导资格。现在，“三个失去”已经成为事实。目前，审计署的金审工程一期已经完成，初步形成了审计管理系统和审计应用系统，包括一些行业的联网审计系统。现在我们正在着手准备金审工程二期，最终目标是经过5到8年时间建成完整的国家审计信息系统。我想，对大型企业而言，情形也完全相同，已经建成了完善或不太完善的管理信息系统。内部审计别无选择，就是要以信息技术对抗信息技术，没有别的办法，只有这样才能真正全面履行内部审计职责。所以我们希望广大内部审计人员一定要做出迅速反应，积极探索和尝试在信息化环境下，运用信息技术进行审计的模式、方式、方法和手段。在这一领域里，各级协会应该发挥一定的协调和促进作用，积极进行调查研究，发现典型，宣传推广先进理念，组织研讨和学习，将信息技术的内容逐步纳入培训范围。此外，在探索和尝试计算机审计的同时，应该开始着手制定计算机审计准则和实务指南。这项任务非常艰巨，有待于较多的、成熟的实践经验才能完成，但又不能等。所以还要根据过去的工作思路，成熟一个搞一个。特别是计算机审计实务指南，行业分会应多发挥作用。 四、开拓思路，扩大视野，关注国际内部审计发展势态 封闭是不可能发展的，甚至有可能走向错误。不能清楚认识自己，也就不能很好地发展，甚至会将自己摆错位置。必须有比较，既要积极学习国内的先进经验，又要吸收国际的新鲜做法，将国际、国内的经验比较分析，交流借鉴，才能健康快速地发展。从资料看，现在国际内部审计的发展也是异常迅速，2006年IIA个人会员达到12万，拥有国家和地区分会249家，说明内部审计在许多国家和地区被接纳的程度越来越高，职业的信誉越来越高。IIA会员参加全球性培训的人员达40％以上。我们去年组团8个，100多人次，与我们会员数量相比不到1％。IIA网站已经与192家分会实行链接。全球已有6万多人取得CIA资格，其中我国1.1万人。从数据可以得到一个信息，我们是内部审计大国，但是不是内部审计强国呢？我们大家都有疑问。可以想一下，我们从国际上拿来的多，还是送到国际上的多呢，可能这几年拿来的多一些，比如说风险管理理论、内部控制理论，都是借鉴来的。我们给国际内部审计界送去什么呢，现在还是个问题。所以，我们虽然是内部审计大国，但还远不是强国，但是成为强国至少是我们的奋斗目标。我们的网站和IIA联网，每年会从那拿多少，给予多少？尤其是我们的第一家内部审计发展研究中心，与国际上有没有信息交流，地区协会也一样。我想我们这一代人是不是能实现这样一个目标，就是给予的大于拿来的。这比较难达到，但应该是一个目标。在参加过全球培训的40％IIA会员中我国的会员有多少？所以从这几组数据我们可以反省自己，现在的内部审计人员有多少人具有国际内部审计人才的水准？多少人不带翻译就能直接参加国际交流和培训？在国家审计领域，在国际化培训工作中，我们有一席之地，目前我们还在争取参加联合国审计。在内部审计领域这也是一个需要认真对待的问题。希望国内的内部审计人员有国际视野，更多的内部审计人员具备进行国际交流的专业能力，至少具备经常承办国际内部审计会议和交流的专业能力。我们马上就要接受考验，亚洲内部审计大会即将在我国召开。因此，内部审计人员和协会都要关注国际发展动态、发展战略，利用信息化手段参与国际上内部审计的多种活动，为我国内部审计注入新鲜的、充满活力的要素。只有并肩，才能超越。 五、加强领导，全面支持，促进各级内部审计协会的发展 经过几年的探索，我们已经基本建立起了以国家审计为指导，以内部审计协会为自律管理的运行机制，并且逐步摸索出了在这种机制下，开展工作的方式和方法。在审计署报送国务院审议的《中华人民共和国审计法实施条例（修订送审稿）》中有一条，审计机关可以委托内部审计协会对内部审计工作进行业务指导。所以，各级审计机关应该加强对内部审计协会的指导。依法指导，不能不管。要在协会发展的大政方针上、协会组织建设上和一些比较难的问题上真正给予大力支持。同时把握好分层次指导原则，要允许协会自主地开展各项工作。各级审计机关还要加大对内部审计协会的支持力度，要关心内部审计协会的发展，必要时还要在人力和财力上有所考虑，保障协会能够真正履行其职责。 最后，我还想提一点，指导和监督内部审计工作是审计法赋予审计机关的职责，各级审计机关在开展审计项目时，应注意将被审计单位建立健全内部审计制度和内部审计工作开展情况作为评价其内部控制的一项主要内容。就是说在评价内部控制时要关注内部审计，如果有问题，要在审计报告中对被审计单位建立健全内部审计制度情况作出评价。现在相当一部分审计报告不提这个问题，原因可能有两个，一是内部审计比较好，二是可能没有内部审计。但作为国家审计机关，履行好审计法赋予的职责，我们在关注内部控制的同时，也要关注内部审计。这应该成为我们的业务惯例，就像评价内部控制是我们的惯例一样。这是对国家审计机关提出的要求。