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关于2005年度中央预算执行的审计工作报告

关于2005年度中央预算执行的审计工作报告

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  • 发布时间:2006-06-28 08:00
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关于2005年度中央预算执行的审计工作报告

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——2006年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上 审计署审计长 李金华 委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:   我受国务院委托,向全国人大常委会报告2005年度中央预算执行的审计情况,请予审议。   根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,审计署对2005年度中央预算执行情况进行了审计。按照十六大和十六届三中、四中、五中全会精神及中央关于经济工作的部署,今年的预算执行审计坚持以科学发展观为统领,紧紧围绕加强宏观调控、推进依法行政、维护群众利益、促进提高财政资金使用效益开展工作,注意分析把握预算执行的总体情况,揭露财政财务管理中存在的一些不严格、不规范、不合法,影响经济社会发展的突出问题,从体制机制上分析原因、提出建议,促进完善管理。主要审计了财政部具体组织中央预算执行情况,发展改革委和中央其他部门预算执行情况,青藏铁路环境保护、中小学危房改造、农村合作医疗、高等级公路建设管理情况,以及开发区财政税收政策执行情况等。   2005年,在党中央、国务院的正确领导下,各地区、各部门认真贯彻国家各项方针政策,经济建设和社会事业发展取得新的成绩,人民生活进一步改善。从审计结果看,2005年中央预算执行情况总体较好。   ——国民经济持续快速发展,保证了中央财政收入稳定增长。2005年,国内生产总值增长9.9%,为财政增收创造了良好条件。在此基础上,财税部门依法加强税收征管,积极实施科学化管理,全面清理和规范税收优惠政策,严格控制减免税,保持了财政收入持续稳定增长。2005年中央本级实现收入16 548.53亿元,比2004年增加2593.19亿元,增长18.6%。   ——严格控制预算支出,合理分配使用超收节支资金。2005年,中央财政按照“两个务必”和建设节约型社会的要求,严格控制会议费、招待费、公务用车等一般性支出,对当年可以不再安排的资金,调剂用于消化供销社挂账、建立地勘资金、补充政策性银行资本金等项支出。对当年实现的超收收入1637亿元,除按照有关规定增加对地方的税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付、教育科学支出共353亿元外,主要用于加强对经济社会发展薄弱环节的投入和解决历史欠账,没有安排经常性开支。   ——合理配置财政资源,促进了各项社会事业发展。2005年,中央财政用于“三农”的支出达到2975亿元,比上年增长13.3%,有力支持了农村税费改革和“三补贴”政策的落实,促进了粮食稳定增产和农民持续增收,加强了农业综合生产能力;用于科技、教育、卫生等方面的支出1067.29亿元,比上年增长18.3%,重点加强了对国家科技创新体系、基础研究和基础设施建设,农村义务教育,公共卫生体系建设和农村卫生工作的投入;用于社会保障方面的支出达到1635.82亿元,比上年增长10.8%,积极支持了东北三省开展城镇社会保障试点,进一步完善了企业职工基本养老保险制度。   ——加大转移支付力度,促进了区域经济协调发展。2005年,中央财政安排对地方税收返还和补助支出11 484.02亿元,其中主要用于中西部地区的财力性转移支付达到3812.07亿元,比上年增长46.4%。在加大转移支付力度的同时,中央财政积极创新缓解县乡财政困难的机制,实施了以“三奖一补”为核心的政策措施,对缓解县乡财政困难、推动基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了积极作用。   ——坚持依法行政,圆满完成十届全国人大三次会议批准的中央预算。财政部及国务院其他部门认真贯彻依法行政的各项部署,坚持依法理财,完善规章制度,增强自我约束,进一步提高了预算和财务管理水平,圆满完成了十届全国人大三次会议批准的中央预算。2005年,中央财政总收入17 260.49亿元,完成预算的106.4%;总支出20 259.99亿元,完成预算的105.4%;赤字2999.5亿元,控制在全国人大批准的3000亿元赤字范围内。   各部门、单位在做好2005年度预算执行的同时,按照全国人大常委会和国务院的要求,认真整改去年审计发现的问题,取得明显效果。财政部、发展改革委针对中央预算管理中存在的人均基本支出差距较大、部分基本建设项目安排不完全符合相关政策目标等问题,研究提出了完善定员定额管理体系、进一步明确专项投资使用范围等措施。审计38个中央部门查出的问题已有95%得到纠正,其他问题正在纠正之中。通过整改,有关部门、单位上缴财政各项资金11.83亿元,追回和归还被挤占挪用的资金41.64亿元,拨付使用被滞留闲置的资金117.62亿元;有213人受到党纪政纪处分,76人被依法逮捕、起诉或判刑。各部门、单位还针对审计发现的问题深入分析原因,完善制度规定472项。关于去年审计查出问题的具体纠正情况,国务院已向全国人大常委会作了专题报告,审计署也已向社会公告。   自审计法实施以来,审计署已连续11年开展了中央预算执行审计,在促进细化预算编制、严格预算执行、规范预算管理、提高预算资金使用效益等方面发挥了重要作用。目前,中央财政已初步构建起“预算有标准、执行有约束、决算有考核”的制度框架,为进一步深化财政体制改革,规范财政财务管理奠定了基础。   一、中央预算管理审计情况   (一)财政部具体组织2005年度中央本级预算执行审计情况。   审计结果表明,2005年,财政部认真贯彻实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健的财政政策,充分发挥财政的宏观调控作用,减少赤字,压缩国债项目资金规模,调整国债项目资金的使用结构和投向,综合运用税收、补贴、转移支付等多种政策手段,加强对农业等经济社会发展薄弱环节的投入,保证了重点领域的资金需求。在积极支持经济和社会事业发展的同时,继续深化财政管理体制改革,成效明显。   一是深化“收支两条线”改革,推进综合预算管理。到2005年底,国务院批准的收费项目有90%已纳入预算管理;集中支付改革的中央部门从2002年的38个扩大到全部中央部门;有非税收入的中央部门均纳入了收入收缴管理改革实施范围。   二是稳步推进中央部门实物费用定额改革试点。试点部门由2004年的5个增加到18个。   三是规范结余资金管理。为解决中央部门财政拨款结余资金规模不断扩大的问题,提高财政资金的使用效率,财政部研究制定了《中央部门财政拨款结余资金管理暂行规定》,对部门结余资金的报送、确认、安排、使用等作出了明确规定。同时,还制定了《中央部门财政拨款结余资金管理部内工作规程》,明确了财政部各司局在结余资金管理中的职责。这些规定,为加强结余资金管理提供了制度依据。   四是开展了政府收支分类改革试点。为解决原政府收支分类存在的收支涵盖范围偏窄、体系设置不全、分类标准繁杂、口径不一致等问题,财政部在6个中央部门和5个省(市)开展了政府收支分类改革模拟试点。通过试点,进一步完善了《政府收支分类改革方案》,为政府收支分类改革奠定了基础。   总的看,财政部在具体组织2005年度中央预算执行过程中较好地履行了职责,中央预算编制的质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高。但审计也发现一些问题。   1.财政部2006年3月受国务院委托向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时,少报一项政府性基金2004年底结余21.12亿元,2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元,年底结余23.61亿元。不符合预算法实施条例关于“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理”的规定。   2.2005年,财政部在政府性基金自身的收入能够满足支出需要的情况下,仍从预算内安排15亿元。这一做法不利于提高基金的使用效益。   3.2005年,中国信达资产管理公司在处置一笔不良贷款时,财政部在其实际发生费用 4552万元的情况下,同意其按回收现金8.54亿元的18%提取委托手续费1.54亿元。这一提取比例是信达公司实际费用率5.29%的3.4倍,是2005年财政部下达该公司考核费用率6.21%的2.89倍。   4.2005年,财政部批准中国中信集团公司按上年税后可供分配利润17.54亿元的39%,提取公益金6.84亿元,不符合公司法关于法定公益金按税后利润的5%至10%提取的规定,导致该公司多提公益金5.09亿元。   5.2005年,财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元,弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则,缩小了中央财政收支规模。财政部应通过财政支出的方式安排这部分资金。   (二)中央补助地方支出审计调查情况。   2005年,中央财政综合运用多种手段,加大对地方特别是中西部地区的支持力度,进一步加强了转移支付资金管理,改善了转移支付结构。与上年相比,财力性转移支付和专项转移支付都有较大增长,且财力性转移支付的增幅高于专项转移支付增幅,财力性转移支付占到对地方转移支付的一半以上。审计调查发现的主要问题是:   1.地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定,省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对20个省(区、市)的审计调查,2005年,这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元,仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。究其原因,一是中央预算年初没有将中央补助地方支出分解到地区和项目,而且省本级预算编报的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间,地方政府在编制预算时难以对中央补助资金特别是专项补助的数额作出预计。二是一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强。虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求,但各地在实际执行中仍不规范。从调查的20个省(区、市)看,2005年本级预算编报的中央税收返还和补助收入仅为上年执行数的47.7%, 2006年也才达到52.5%。年初预算编报不完整,致使预算执行结果与年初预算出入较大;未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。   2.部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计,2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中,有41项存在内容交叉重复的问题,涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705.89亿元,占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目),涉及资金545.55亿元,具体分配到44 149个项目,其中10万元以下的项目8825个,平均每个项目4.36万元。   3.2005年,15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法,打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道,造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实,不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付,实际用作部门经费或系统内经费补助。   (三)发展改革委组织分配2005年度中央政府投资审计情况。   2005年,发展改革委积极组织实施十届全国人大三次会议审议通过的国民经济和社会发展计划,组织分配5项共1574.76亿元中央政府财政性建设资金。至年底,除国债投资58.25亿元结转下年外,其他资金计划已下达完毕。在组织分配上述政府性投资过程中,发展改革委坚持“五个统筹”,加强薄弱环节,充分发挥中央政府投资对促进经济社会全面协调可持续发展的作用。   一是调整和优化投资结构。继续加大对农业及农业基础设施建设、公共卫生、基础教育、生态环境建设、西部大开发、东北老工业基地调整和改造等方面的投资力度,优先安排续建项目,控制新开工项目,保证重点支出。   二是强化了投资计划管理。2005年中央预算内投资年初下达到具体项目的比例从2004年的57%提高到68%;加快国债投资计划下达进度,年末国债投资结转规模由上年的18%下降到5%。   三是加强了投资制度体系建设。2005年发展改革委共制定政府性投资管理制度10项,对提高投资项目决策和管理水平发挥了重要作用。   这次审计发现中央政府投资管理中存在的主要问题是:   1.至2005年底,尚有国债资金234.54亿元没有安排下达或投入使用,占当年可安排国债投资的20.1%。其中,发展改革委未下达投资计划,结转下年58.25亿元;因投资计划下达较晚,以及地方财政部门对部分国债转贷资金未按规定向财政部作出还贷承诺等,财政部对发展改革委已安排的投资计划153.48亿元未拨付资金;已拨付的国债投资有22.81亿元结存在南水北调工程项目,未投入使用。上述做法影响国债投资的预期效益,也增加了国家的债务成本。   2.对354.4亿元中央预算内投资,发展改革委年初下达计划267.37亿元,扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元,以及未细化的投资1.67亿元,实际落实到项目242.72亿元,占当年中央预算内投资的68%,未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75%以上”的要求。   3.在“淮北大堤除险加固工程”等5个项目的可行性研究报告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5个项目的初步设计尚未得到批复的情况下,发展改革委下达中央预算内投资计划10.9亿元,不符合国家关于基本建设程序的规定。   4.2005年10月,发展改革委在下达煤矿安全改造项目投资计划时,对财政部已拨付关闭破产补助38.33亿元的10个资源枯竭型关闭破产煤矿,安排安全改造资金2741万元。对政策性关闭破产煤矿,不应再安排安全改造资金。   5.部分补助地方投资项目还存在额度较小,不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题。审计抽查122.52亿元的10项国债投资计划,共安排13 488个项目,其中100万元以下的项目11 479个,占总数的85.1%(20万元以下的项目2628个,占总数的19.4%)。   6.部分专项投资存在内容交叉,资金多头审批安排的现象。2005年,发展改革委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元,安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资,这些专项均涉及农村公路建设,内容相近,资金多头下达。发展改革委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内容交叉,甚至重复安排投资计划的现象。如2005年,发展改革委社会司分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。对齐齐哈尔二机床集团公司的“大重型数控铣镗床”项目,发展改革委两个业务司重复安排国债资金补助。   7.去年中央预算执行审计中曾发现,发展改革委到2004年底才下达“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年审计情况看,这一问题仍未得到解决。因发展改革委与农业部对这两个项目应以谁为主下达投资计划的意见仍不一致,致使这两个项目2005年度的投资计划直到当年11月27日和12月30日才下达。   中央预算管理中存在上述问题的原因是多方面的,既有财政体制、投资体制改革不到位的影响,也有管理不严格、制度不落实的因素。从管理层面看,有些资金分配缺乏科学、合理的标准和依据,还存在一些不够公正、公平的问题;预算编制和计划安排比较粗放,公开透明度比较低,导致执行过程中随意性比较大,不利于增强自我约束、加强外部监督。从体制层面看,中央和地方政府事权划分还不够明晰,转移支付和投资项目设置目标还不够明确,部门之间职能交叉、安排的项目内容重复,加上中央财政统得过细,在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下,不利于加强项目管理,影响中央预算资金的科学使用。   二、中央部门预算执行审计情况   此次共审计48个中央部门,同时延伸审计274个二级预算单位,占这些部门1063个二级预算单位的26%。2005年,这48个部门共收到财政拨款2286亿元,支出2314亿元。这次审计检查了财政拨款793亿元,占这些部门当年财政拨款的35%,其中,部门本级582亿元,二级预算单位211亿元。   审计结果表明,中央各部门紧紧围绕贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,重视和加强部门预算管理,不断完善财务管理制度,2005年度预算执行总体情况是好的,预算和财务管理水平进一步提高。   一是基本做到及时足额批复预算。2005年,48个中央部门基本能够按照预算法的规定向所属单位批复财政拨款预算,及时批复预算的比率为98%,其中38个部门达到100%。   二是较好地执行了各项财经法规。各部门、单位认真执行预算法、会计法等财经法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》,坚持依法理财,认真执行预算。这次审计查出的2005年度新发生的违法违规问题金额8.65亿元,仅占审计当年资金量的0.6%。   三是内部管理进一步加强。据统计,48个中央部门近两年制定和修订财务管理制度139项。2005年,有9个中央部门组织对本系统财务管理情况开展了自查自纠。   此次审计发现违法违规问题55.1亿元,其中2005年新发生的8.65亿元,占15.7%;发现预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的问题658.58亿元,其中2005年新发生的345.39亿元,占52.4%。审计还查出违法案件线索12件(涉案人员25人),已移送司法机关和纪检、监察等部门进一步查处。   在审计发现的55.1亿元违法违规问题中,属于部门本级的有12.66亿元;发现的658.58亿元预算及财务管理不规范问题中,属于部门本级的有360.59亿元。主要情况是:   1.9个部门多报多领财政资金1.76亿元。其中:通过多报本单位人员数量,多领财政资金2431万元,主要用于发放政策外补贴等;以已完工项目的名义,或者采取编造虚假项目、在不同项目中重复申报同一内容等方式,多获取财政专项资金1.52亿元。   2.18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿元。其中:用于本单位办公楼等基建项目建设1.39亿元,用于日常经费开支和其他项目支出5.63亿元。   3.7个部门采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金,私存私放3.6亿元。其中:在本单位私存私放、未纳入法定账册2.05亿元;将资金转移到所属单位或其他单位存放、供本单位使用1.55亿元。   4.12个部门年初预算未细化到具体项目和单位285.31亿元,造成10.37亿元预算资金当年无法使用。   审计发现部门所属单位违法违规问题42.44亿元,其中2005年新发生的2.47亿元,占5.8%;发现预算及财务管理不规范的问题297.99亿元,其中2005年新发生的36.2亿元,占12.1%。主要情况是:   1.6个部门所属的10个单位通过多报项目工作量、提高支出标准,或在不同项目中重复申报同一内容等,多获取财政专项资金1.06亿元。   2.20个部门所属的46个单位挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金11.91亿元。其中:用于对外拆借、投资等7.32亿元,用于日常经费开支和其他项目支出3.66亿元,用于发放政策外补贴等9 396万元。   3.14个部门所属的24个单位因管理不善等原因,造成国有资产损失和潜在损失19.73亿元。其中:委托中介机构从事证券交易造成损失和潜在损失9.23亿元;违反规定对外出借资金,或为获取高息在非银行金融机构存款,形成损失和潜在损失9.31亿元。此外,审计抽查9个部门所属的27个单位开办的46户企业发现,因监管不严,经营不善,到2005年底已有7户停业,20户亏损。   4.13个部门所属的20个单位采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金,私存私放2.25亿元,主要用于单位日常经费开支等。   5.8个部门所属的48个单位违规收费和未严格执行“收支两条线”26.54亿元。其中:未经批准自定项目收费或超标准收费1.15亿元;收取的行政事业性收费、国有资本经营收益等未按规定上缴财政25.39亿元。   此外,审计还发现,3个部门所属的10个单位违规购建办公楼或培训中心,造成铺张浪费。   产生这些问题的主要原因:一是部门预算改革没有完全到位。一些中央部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理,使得年初预算难以细化到具体项目和单位,执行过程中随意性较大。二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额,一些资金的分配标准不统一、不透明,执行过程中监督检查不力。财政部对各部门和各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格,缺乏深入调查和跟踪问责机制。三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强,制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。   根据全国人大常委会和国务院的要求,审计署还对24个中央部门2005年度决算(草案)进行了审计,延伸审计了70个所属单位。对部门本级财政资金审计面达到97.7%,延伸审计所属单位决算报表反映的财政资金量占这些部门所属单位财政拨款的20.7%。审计结果表明,这些部门的决算(草案)基本真实地反映了年度财政财务收支状况。审计共查出收支不实、汇总数据不准确等影响决算(草案)真实性、完整性的问题14.76亿元,占审计决算资金量的4.7%。对这些问题,审计长将签署意见,要求予以纠正。   三、财政资金专项审计和审计调查情况   2005年,审计署统一组织对青藏铁路环境保护资金、中小学危房改造资金、新型农村合作医疗基金,以及高等级公路建设项目开展了专项审计和审计调查。   1.青藏铁路环境保护资金审计调查情况。对青藏铁路建设的环保问题,党中央、国务院及国内外各方面高度关注。这次审计调查的青藏铁路格尔木至拉萨段于2001年6月开工,全长1142公里,总投资330.9亿元,其中环境保护投资15.4亿元,占总投资的4.6%。从审计调查情况看,青藏铁路环境保护工作达到了环境影响评价报告的要求,为我国重大项目的工程建设与环境保护协调开展积累了宝贵经验。青藏铁路环境保护投资基本落实到位。青藏铁路建设总指挥部和拉萨指挥部按照“先验工后计价”的原则,及时拨付环境保护资金,资金管理使用情况是好的,审计调查未发现严重违规使用资金的问题。截至2005年6月底,已完成环境保护投资14.5亿元,完成率为94.1%,比整个工程投资完成率高出29个百分点,做到了环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。各项环保措施得到全面落实,施工期环境保护目标基本实现。青藏铁路全线建立了环境保护管理组织体系,实行了环境管理责任制和生态环境保护考核制,对各级管理人员和施工人员进行了分层次环保培训,保证了各项环保措施的有效落实。33处野生动物通道已全部建成,审计实地调查的4处通道全部达到了有关技术要求。已完工的保护沿线地表植被和自然景观的护坡、挡土墙、冲刷防护、风沙防护、隧道弃渣挡护等设施,基本达到环境影响评价报告要求长度的两倍以上,弃渣挡护率达到100%。环境影响评价报告要求采取的冻土和湿地保护措施已全部完成。   青藏铁路建设是在特殊自然条件下进行的,环境保护工作在一些方面还有不够完善之处。主要是环境监测还存在一些薄弱环节、环境影响评价报告提出的环保措施投资还缺乏科学的界定和计算依据。审计署已将审计调查结果向社会公告,并建议铁道部和建设单位、当地政府深入研究青藏铁路运营期可能出现的环境问题,及时制定和完善相应措施。   2.中小学危房改造资金审计调查情况。2001至2005年,国家分两期实施了中小学危房改造工程,要求到2005年底各地基本消除纳入改造规划的D级危房。这次共审计调查了河北、辽宁等8个省(区、市)的213个县(市),抽查D级危房改造项目学校4781所,占这些省(区、市)纳入改造规划学校总数的7.7%。从审计调查情况看,中小学危房改造工作取得了明显成效。截至2005年9月底,8个省(区、市)的中小学D级危房率比危改前下降了两个百分点,教学环境得到改善,2000多万农村中小学师生搬离了危房。这项工程得到了全社会的普遍关注和认同,各方面反映良好。尤其是在一些经济落后地方,最好的房子往往是危改后新建成的教学楼。资金管理和工程管理比较严格,审计调查未发现重大违法违规问题。但这项工作中也存在一些比较突出的矛盾和问题。   一是危房改造任务仍然十分艰巨。8个省(区、市)纳入规划应改造的D级危房面积3133万平方米,截至2005年9月底,尚未完成改造748万平方米;加上未纳入改造规划的D级危房,8个省(区、市)还有D级危房面积2070万平方米,占现有校舍总面积的5%。而且现有校舍每年还会有一定比例自然成为危房。   二是一些危房未按规定拆除。国家明确规定,纳入危房改造规划的D级危房必须停止使用,予以拆除。但审计调查的213个县(市)中,有78个县未拆除的D级危房面积达23万平方米,占审计抽查应拆除面积的6%,涉及中小学校371所,占审计抽查学校的8%。这些未拆除的危房有一半以上还在使用,存在较大安全隐患。   三是危房改造投入负担向基层转移。国家规定,中小学危房改造的资金以政府投入为主,地方政府的投入主要由省级政府承担。但从审计调查情况看,8个省(区、市)190亿元中小学危房改造总投入中,中央财政占25%,省级财政占22%,市级财政占4.5%,县级财政占17%,乡镇及村组织、项目学校占31.5%。这种投入结构不符合政策要求,加重了基层单位的负担,一些乡镇、村组织和项目学校为此背负大量债务。审计抽查1631个乡镇、2355个村、4781个项目学校,有20%的乡、14%的村和12%的项目学校由此形成债务,负债总额3.14亿元,平均每个乡镇30万元、村10万元、学校30万元。其中,拖欠施工单位工程款2.1亿元,占67%;向教师、村民集资或借款1亿元,占32%。   3.新型农村合作医疗基金审计调查情况。审计调查了15个省(市)的20个县(市、区)合作医疗基金筹集、管理和使用情况,占全国333个新型农村合作医疗试点县的6%。截至2004年底,20个县(市、区)共有592.65万人参加了合作医疗,占其农业人口的71.7%;共筹集合作医疗基金5.09亿元,已报销门诊和大病住院医疗费3.01亿元,按参加合作医疗的农民计算,人均报销50.84元。审计调查结果表明,试点工作总体进展顺利,取得初步成效,一定程度上减轻了试点地区农民因看病形成的经济负担,缓解了农民看病难的状况。新型农村合作医疗制度作为我国完善农村公共卫生体制的一项新举措,对于推进社会主义新农村建设具有重要作用。同时,审计调查也发现,试点中还存在一些问题,一定程度上影响新型农村合作医疗制度的健康发展。   一是一些地方医疗费报销比例偏低,影响农民受益程度。审计调查的20个县(市、区)中,中西部15个县(市、区)农民医疗费报销比例平均为29.2%,低于东部5个县(市、区)14个百分点。而截至2004年底,这15个县(市、区)合作医疗基金结余1.19亿元,占基金收入的50.6%。造成这一现象的主要原因是,国家对合作医疗报销比例没有具体规定,中西部地区合作医疗基金规模较小,一些地方担心基金超支。一些地方对外出农民工医疗费报销限制较多,导致农民工参加合作医疗比例较低。   二是乡村卫生机构医疗条件普遍较差,农民就医质量得不到保障。截至2004年底,中西部15个县(市、区)乡村两级医疗卫生机构拥有的医疗设备总值仅占这些县(市、区)全部医疗设备总值的17.7%,且多数设备陈旧老化。如抽查27个乡镇卫生院,其270台医疗设备中,75%超过规定使用年限;抽查8个乡镇卫生院,其房屋73%是危房。医护人员也严重不足。如抽查19所乡镇卫生院,医护人员编制265人,实际仅有179人,其中8所卫生院没有妇产科大夫,两所没有内科大夫,7所没有外科手术大夫,15所没有专职护理人员,12所没有药剂师,8所没有化验检验员。这种状况使一些患病农民不得不远赴城市求医,加重了负担。同时,一些地方尚未推行医疗卫生机构药品集中采购,导致一些合作医疗定点机构药品购销价格偏高。   4.高等级公路建设管理和投资效益审计情况。这次审计的34条高等级公路,建设总规模5324公里,概算总投资1662亿元。到2005年底完成投资1276亿元,有28条公路已投入运营。从审计情况看,项目管理得到加强,工程质量总体较好。审计抽查已建成的9个公路项目,未发现重大质量问题。与审计署2000年对部分重点公路项目的审计情况相比,违规集资、拖欠工程款问题已初步得到遏制,挪用建设资金等问题也明显减少。但审计也发现,在建设管理、土地征用及投资效益方面还存在一些比较突出的问题。   在项目建设管理方面,一是有20个项目存在执行招投标制度不严格的问题,有些涉嫌幕后交易和商业贿赂,影响了工程质量。20个项目中,业主直接发包和指定分包17.96亿元,施工单位转分包72.39亿元,两者合计占合同金额的36%。抽查其中8.01亿元转分包合同,中标单位从中收取费用9220万元。不少工程被分包给不具备相应资质的施工企业甚至个体包工头,其中3个项目因偷工减料造成质量缺陷。少数主管部门领导违规插手工程招投标,谋取私利。如青岛市交通局原局长等人在同江至三亚高速公路青岛段建设过程中,强行将部分工程项目从已签定的施工合同中抽出,指定一名临时工假冒其他公司名义承包,并按高于市场价40%至200%的价格结算,造成公路建设资金损失2000万元。二是有26个项目的主管部门和建设单位挤占挪用或通过关联交易套取建设资金21.58亿元,主要用于招待、会议开支、发放奖金、对外投资或其他项目建设等。三是有16个项目因勘察设计失误、违反建设程序等,造成损失浪费或增加投资27.18亿元;10个项目因弄虚作假和把关不严等原因,多付工程款5.29亿元,占合同价款的9%。   在土地征用方面,34个项目中有15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩,未按规定复垦或改变土地使用性质1370多亩。在21个项目建设中,当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元,约占应支付金额的三分之一,大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩,补偿标准为每亩1.89万元,但最后落实的补偿标准仅为每亩4800元,共少补偿给农民1.45亿元,降幅达75%。   在投资效益方面,审计抽查已竣工通车一年以上的20个项目,有14个项目平均实际运营量只有可行性研究报告预测值的60%。造成这一问题的主要原因是,一些地方为争取立项,在可行性研究阶段有意高估车流量,夸大预期效益。如哈尔滨绕城高速公路西段2004年9月通车以来,日平均车流量为1761辆,仅占可行性研究报告预测值的13.8%,年收入扣除运营和维护费用后,仅够归还一个季度的贷款利息。此外,审计发现一些项目资本金到位率低,导致银行贷款大幅增加,也影响投资效益。34个项目中,有26个项目近三分之二的资本金没有到位,其中3个项目的资本金分文未到。未到位的资本金主要是地方配套资金。   四、开发区财政税收政策审计调查情况   审计调查上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)所属87个开发区2003至2005年6月财政税收政策执行情况,调查面占这些省(市)提出拟保留开发区总数的16.2%。审计结果表明,在开发区内实行特殊的财税优惠政策取得了明显成效。   一是加速了资本集中,拉动了开发区经济增长。以这次调查的开发区为例,2004年国内生产总值增幅29%、实际利用外资增幅25.7%,分别高于全国平均增幅19和12个百分点。   二是吸引和培养了高素质人才,推动了科技创新和产业集聚。形成了一批高技术产业群和研发基地,部分开发区日渐成为国际产业分工和国际市场循环的重要环节。   三是发挥了辐射带动功能,促进了区域经济快速发展。特别是东部沿海地区,通过实行差别的财税政策,经过20多年的建设发展,已经成为我国经济发展速度最快的区域。   从审计调查情况看,随着改革的深入和经济社会发展形势的变化,在开发区内继续实行这些优惠政策也面临一些需要研究和解决的问题:   1.国家关于开发区的税收政策面临的问题。国家对开发区的税收优惠主要体现在两个方面:一是在企业所得税税率上给予优惠;二是在税收起征条件上给予优惠。这些政策对扶持企业发展和刺激开发区经济增长具有重要作用,但从构建公平竞争的市场环境和统筹区域经济协调发展的角度看,也存在一些问题。在国家级开发区中,东部地区的开发区占了绝大多数,而且设立时间早、发展程度高;中西部地区的开发区起步晚、基础差、底子薄。这使得在享受基本相同的税收优惠政策情况下,东部地区得到的政策扶持力度远远大于中西部地区,不利于区域经济协调发展。审计调查的6个省(市)开发区,2003年以来共减免税款183.56亿元,其中东部4个省(市)减免178.14亿元,平均每个省(市)44.54亿元,最多的达75.27亿元,而中西部两个省共减免5.42亿元。税收优惠政策还导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大,不利于体现公平税负的原则。据对611户企业2004年度所得税负担情况分析,区内企业和区外企业的平均所得税负担率分别为11%和27.9%,相差16.9个百分点。此外,各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题,如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等,由此导致国家税款流失66.47亿元。   2.地方政府关于开发区的财政政策中存在的问题。国务院曾于2000年对地方政府自行制定的税收减免和先征后返政策进行了清理。从这次调查的情况看,各地违规直接返还税款的问题已大为减少,但依然存在以补贴、奖励等名义,通过财政支出变相向企业返还税款的现象。审计调查的87个开发区中,有65个制定了明确的财政返还政策,共622条;有79个开发区向企业返还120.15亿元。这一做法加剧了地区间“招商引资”的恶性竞争,由此形成的虚收虚支也严重影响开发区的财政质量。   3.地方政府关于开发区的土地出让政策中存在的问题。调查发现,为“招商引资”,2003至2005年6月,87个开发区中有60个违规低价出让土地7873万平方米,少收土地出让金55.65亿元。一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下,采取先按国家规定签订土地出让合同,再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段,变相低价出让土地。这一问题导致一些企业恶意圈占、倒卖土地,扰乱了正常的经济秩序。   针对目前区域性财政税收优惠政策执行中面临的新情况、新问题,按照科学发展观的要求,下一步有必要在逐步规范各类开发区名目繁多的税收优惠政策、统一内外资企业所得税率的基础上,将现行的区域性税收优惠政策,转变为以“产业优惠为主,区域优惠为辅”的税收优惠政策。   此外,审计署还对中国农业银行2004年度资产负债损益情况、11户中央管理企业领导人员任期经济责任履行情况等进行了审计。   对2005年度中央预算执行审计中发现的问题,审计署已依法征求了被审计单位意见,并采纳了他们提出的合理意见。在此基础上审计署已经出具审计报告、下达审计决定。应当收缴财政的违规资金依法予以收缴;需要追究有关人员责任的,依法移交司法机关、纪检监察部门和有关主管部门处理;对涉及到政策、法规方面的重要问题,审计署向国务院作出专题报告和请示。   从目前掌握的情况看,审计发现的许多问题正在得到积极整改。这次审计发现的106起重大违法违纪案件线索,有关部门正在认真查处,已有176人受到处理。在审计过程中,各部门根据审计署建议,自行纠正问题金额201亿元。对这些问题审计报告不再反映。交通部、人事部、信息产业部、中央对外联络部、全国妇联、气象局、测绘局、中国侨联等部门针对审计发现的问题,成立专门工作组,研究措施,落实责任,积极整改。卫生部、财政部对新型农村合作医疗基金审计调查发现的问题高度重视,今年1月联合下发了《关于加强新型农村合作医疗管理工作的通知》,提出了进一步加强合作医疗管理工作的6条措施,并要求有关省(区、市)针对存在的问题尽快制定整改措施;广东、山东、云南、陕西等省(市)进一步完善了合作医疗相关制度和办法。总的看,今年中央预算执行审计发现问题的整改工作已初见成效。下一步,国务院将继续督促有关部门、单位认真整改。全面整改情况,国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。   对各部门、单位的审计结果和整改情况,审计署将依法予以公告。   针对本次中央预算执行审计发现的问题,为进一步加强财政管理,提出以下意见:   (一)改进中央补助地方支出预算编报方式,清理整合专项转移支付项目。   目前中央补助地方支出已占中央财政总支出的57%,占地方财政支出的45%。加强对这部分资金的管理,对于规范预算分配行为,增强中央调控能力,促进地方经济和社会协调发展具有重要意义。但由于目前中央补助地方支出预算编制还比较粗放,透明度还不高,既不利于中央财政科学有效地管理和分配这部分资金,也不利于地方人大和政府加强监督管理。因此,要尽快细化中央补助地方支出预算,编制分地区、分项目的详细预算,并督促地方财政完整地编报本级预算。   在补助地方支出中,专项转移支付资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复的问题还比较突出,影响资金的使用效益和国家相关政策目标的实现。今后,要严格控制专项转移支付项目的设置,新增项目须报经国务院批准;对到期的专项转移支付项目要及时清理,逐步整合现有专项转移支付项目,统筹安排转移支付资金;改进资金分配机制,对明显属于地方事权范围内的事项,具体项目的确定交由省级政府办理,中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查,指导地方管好用好专项转移支付资金,促进经济和各项社会事业发展。   (二)进一步深化部门预算改革,增强预算的刚性约束。   自2000年实行部门预算以来,部门预算管理得到明显改善和加强。但预算分配标准等一些配套改革措施还没有完全建立起来,项目库制度等改革政策执行还不够严格,不仅影响预算分配的公平、透明,也影响部门预算执行效果。下一步,各部门要围绕“十一五”规划战略目标,通过制定科学的发展规划和年度计划,建立和完善滚动项目库,切实细化部门预算;财政部要在试点的基础上尽快建立科学合理的支出标准和预算定额,增强预算分配和执行的透明度;要加大中央部门预算执行责任,实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度,强化预算约束,提高预算执行效果。   (三)健全中央政府性投资管理制度。   目前,部分中央政府专项投资没有制定具体的管理办法,或管理办法未公开、缺乏明确的资金分配标准,这是造成一些项目确定及资金安排不够规范、不够科学的主要原因。为此,要根据投资体制改革的要求和实际需要,尽快研究规范各专项投资管理办法,尽可能做到资金分配标准公开透明,项目安排程序规范。   同时,从近年来审计署对高等级公路等一些国家重点建设项目的审计情况看,虽然大多数项目组建了项目法人,但基本上还没有改变投资、建设、管理、运营“四位一体”的管理模式。一些主管部门在项目建设中既是决策者,又是管理者和建设者,项目法人治理结构不完善,监督制衡机制不健全,这是项目建设过程中许多违法违规问题甚至商业贿赂等经济犯罪频发的根源之一。今后,要进一步深化投资体制改革,完善国家重点建设项目投资管理体制,切实做到主管部门与项目法人政企分开。主管部门重点抓好行业投资发展规划,对项目法人实行行业管理,加强项目建设、工程质量、安全运营的监督;各项目法人要完善法人治理结构,健全内部控制制度,提高管理水平,确保工程质量和投资效益;要建立健全责任追究制度,对各类违法违规问题依法严肃处理,追究责任。

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