审计监督是国家治理体系的重要制度安排，是推动全面深化改革的有力保障，是规范和加强国有企业公司治理的主要途径。国有企业作为我国国民经济支柱，在实现国家的工业化和现代化中具有重要作用，其发展状况和治理水平直接关系到我国企业改革的成败。在不断强化审计监督、持续深化国有企业改革的大背景下，深入总结国有企业集团派出专职董事制度的实践经验、现实问题和发展方向，对于坚定不移推进两个“一以贯之”、完善中国特色现代国有企业制度具有现实意义。

审计监督是指国家设立专门机构依法对被审计单位的财政财务收支活动、经济效益和遵纪守法情况进行审核检查。审计监督作为一项重要的经济监督制度，对于深化和推进国有企业改革、制约和监督权力运行、规范和加强公司治理、抵御和化解改革风险具有重要保障作用。

（一）深化和推进国有企业改革

加强审计监督的过程与深化国有企业改革的目标是一致的。审计监督以秩序和绩效为根本目标，注重突显其独立性和专业性，通过评估国有企业改革、经济政策贯彻落实情况，对公共资金、国有资产和领导干部履行经济责任情况进行监督和评价，揭示改革领域存在的突出问题和薄弱环节，促进国家治理现代化和国民经济健康发展，从而发挥深化国有企业改革“催化剂”的作用。

（二）制约和监督权力运行

权力结构和运行机制是深化和推进国有企业改革的重要方面。实践表明，权力配置和结构不科学、过于集中、边界不清、监督不力等问题，是产生腐败、造成国有资产流失、阻碍国有企业改革发展的主要原因。审计监督作为依法用权力制约权力的重要制度安排，促进权力的合理分解和科学配置，确保有权必有责、用权受监督，推动形成科学的权力结构和运行机制，从而发挥权力运行“紧箍咒”的作用。

（三）规范和加强公司治理

国有企业改革的中心环节是建立现代企业制度，建立现代企业制度的核心是完善公司治理，完善公司治理的关键是加强董事会建设。国资国企改革推动内部审计在企业风险管理、内部控制、增加价值、完善治理等方面的职能拓展，使审计监督更好地嵌入企业内部治理各个环节，实现对治理过程的良好监控、对治理绩效的实时跟踪、对治理中存在问题的及时揭示反馈，提高公司治理的水平，促进治理主体管好权、用好钱、尽好责，发挥董事会在公司治理中定战略、做决策、防风险的主导作用，杜绝“一言堂”“一支笔”现象。

（四）抵御和化解改革风险

改革是对权力关系和经济利益的深刻调整。审计监督以其独立性、权威性、专业性和公正性，通过对国有企业所管理和使用的大额资金、资产、资源的项目和事项进行监督检查，重点关注重大项目投资决策、重大物资采购和招投标、国有资产和股权转让等重点领域和关键环节，防止以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等腐败风险，揭示和抵御改革发展进程中的潜在风险和隐性风险，有效避免 “黑天鹅”“灰犀牛”事件发生，促进经济社会持续健康发展。
 

完善国有企业法人治理结构，规范和加强公司治理，是适应审计监督、推进依法治企的必然要求，A 集团公司派出专职董事制度是在推进现代企业制度改革的实践探索中逐步完善起来的。

（一）实践探索和实施成效

A集团公司是国有大型企业，被赋予了较高要求的经营责任与战略定位。2010年，为适应公司制改革要求，A 集团公司开始向所属企业派出董事，起初派出的主要是兼职董事。为更好地体现集团公司意志，维护所有者权益，2012年12月，集团党组决定向所属企业派出专职董事、专职董事长（以下统称“专职董事”）。专职董事除依法享有董事的各项权利、承担董事的各项义务和责任外，还享有出资人授予的特别职权并承担相应的义务和责任。在此基础上，根据公司法及公司章程相继出台董事会建设指导意见、派出董事监事任职与薪酬管理办法、专职董事履职考核评价指导意见等一系列相关制度，专职董事管理逐步规范。集团派出专职董事制度实施以来，各项工作取得积极成效。一是建立起一支相对稳定的专职董事队伍。目前，集团公司派驻成员单位的专职董事有60余名，他们在战略制定、决策判断、风险管理等方面的丰富经验，形成一笔宝贵财富。二是董事会建设法治化规范化水平显著提升。集团明确界定所属企业董事会的规模和结构，制度建设逐步健全，民主意识、科学决策效果显现，现代企业制度不断完善。三是集团管控能力持续增强。派驻成员单位专职董事结合任职单位实际情况和集团公司决策部署，发挥“派”的权威和“驻”的优势，形成了科学有效的权力运行制约和监督体系，增强了改革的系统性、整体性、协同性，集团管控、抵御风险的能力逐步增强。

（二）现实需要和理论依据

派出专职董事是推进治理体系现代化的内在要求，是解决层级组织和民主管理的矛盾、委托代理关系和产生代理问题的矛盾的一种重要制度安排。A 集团公司有300多家所属企业，地域分布广，规模差异大，发展中不平衡、不协调、不可持续矛盾突显，尤其是处于完全竞争领域的多家子公司，呈现出点多、面广、分散的行业特点，面对日益激烈的市场竞争和担负的重大责任，必须以重大问题为导向，以改革发展为路径，提高经营决策的科学性和管理效率，推动集团健康平稳发展。根据经济学理论，层级组织和市场组织是两种最基本的经济组织形态，也是人类社会处理现实经济关系的基本组织形式。相对于按照等价交换、公平竞争原则建立起来的市场组织而言，层级组织是按照统治与从属、上级与下级、命令与服从原则建立起来的组织，层级组织的形成，能够促进分工，实现规模经济，节约市场交易成本，提高生产和运营效率。随着社会化大生产与现代市场经济发展，巨型层级组织结构成为现代企业制度的一大重要特征，民主参与和民主管理问题突显；同时，与现代企业的巨型层级组织结构相适应，企业集团内部也形成了层层委托代理关系，进而产生了代理问题。集团公司派出专职董事与企业内部董事共同组成所属企业的董事会，完善以董事会建设为中心的公司治理结构，是集团公司实行公司治理结构的基础，派出董事依据授权开展工作，对集团公司负责，有助于促进科学决策、推动民主管理、加强集团管控，有助于深化现代企业制度改革，加快建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

（三）经验和不足

经验表明，集团派出专职董事制度是深化国有企业改革、推进现代企业制度建设的有力措施，是经济健康运行、加强集团管控的有效保障。推行专职董事制度，必须坚持党的统一领导，上下“一盘棋”，发挥战略引领作用；必须坚持解放思想，务实创新，推动集团改革发展；必须坚持发挥审计监督职能，规范权力运行，实现国有资产保值增值；必须坚持“组织、制度、文化”协调发展，为深化国有企业改革提供保障。同时也应看到不足，如所属企业董事会建设不平衡不充分，有的尚未形成有效的法人治理结构，各治理主体职责界限不清；有的虽然设立了董事会及其专门委员会，但公司治理机制“形似而神不至”，规范性仍需加强；有的对子公司管控不到位，存在薄弱环节，导致内部风险传播和积聚。又如专职董事履职方面，流动性不足，难以交流转岗，激情消退；面对日趋激烈的国内外市场竞争，存在调查研究不深、决策信息不充分、激励考核不明显、能动性发挥不够等问题。这些问题需要在深化改革中不断完善加以解决。

新的历史条件下，国有企业作为国家治理体系的“子系统”，应率先作为，在审计监督的强力保障作用下，坚持和深化集团派出专职董事制度，在现代企业制度改革进程中发挥理论突破、实践创新、制度探索作用。

（一）坚持在集团党组统一领导下开展工作，保持审计监督定位与国有企业改革目标的一致性

深化改革是一项艰巨复杂的系统工程，各项改革举措之间的关联性、耦合性要求非常高。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调国有企业改革要坚持两个“一以贯之”，即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。坚持和完善专职董事制度，首要一点就是坚持在集团公司党组统一领导和部署下开展工作。作为国家治理体系的重要制度安排，审计监督在评估监督内容、调整审计边界、创新工作方式、加强监督合力等方面也要作出重大调整和突破。统筹党内监督、审计监督、民主监督以及其他各项监督资源，通过对有关经济活动的真实、合规和有效性进行监督评价，促进相关单位和人员有效履行法定职责，同时对有关政策合理性和有效性进行评价，以促进专职董事制度的不断完善，有效服务于现代企业制度建设。

（二）坚持问题导向、顶层设计、基层创新，运用审计监督机制坚持和完善专职董事制度

审计监督在公司治理中的作用具有不可替代性。运用审计监督推动改革的作用机制，持续关注体制、机制、制度方面存在的问题，以问题倒逼改革，以良好的顶层设计、成功的基层创新经验引领改革方向，推进现代企业制度建设，提升公司治理水平。A 集团公司机构层级多、地域分布广、内部发展不平衡，各企业业务领域不同，发展阶段不同，公司治理水平不同，发展中面临的问题也不同。面对这些客观差异，在制度设计时，因企制宜、探索创新，针对不同企业的董事会设置、派出董事数量、治理机制，一企一策，发挥各自优势，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，建立起良好的决策机制和运行机制。在派出专职董事时，把公司行业特点、区域特征、人员的专业特长等因素统筹考虑，把矛盾的普遍性和特殊性、共性和个性的关系认识好、处理好，最大程度促进企业快速发展。

（三）坚持现代企业制度的改革方向，发挥审计监督保障作用，防范和化解改革进程中的风险

一是关注混合所有制改革对公司治理和审计监督带来的影响。混合所有制是基本经济制度的重要实现形式，发展混合所有制经济是国有企业改革的重要内容，使资本在不同形式的所有制之间自由流动，提高社会总体资本的配置效率。对于传统国有企业而言，有利于提高国有企业股权多元化水平，合理设置、调整配优股权结构，强化出资人代表的监管、激励和约束，可以更好维护出资人利益，放大国有资本功能。深入研究混合所有制经济条件下审计监督发挥作用的方式和途径，防范国有企业改制、重组和并购过程中引发的国有资本流失风险，化解股权结构不合理引发的效率低下、机制僵化以及“越位”“缺位”“错位”的风险。

二是提升董事会建设水平。适应市场化、国际化、多元化的发展要求，健全董事会结构，规范董事会制度，不断完善公司法人治理层面的用人机制、监督机制和激励机制。重视发挥董事会专门委员会的作用。就审计与风险管理委员会来说，紧紧围绕企业改革发展中心任务，加强同内部审计部门的联系，关注项目风险预警、合同管理、法律纠纷案件等，落实年度审计计划，做好重点领域专项审计，关注重大决策落实情况，强化审计整改监督力度，推动审计结果运用，推进审计标准化、规范化和信息化建设，提高审计质量和效率，着力实现审计监督全覆盖并提高审计监督全覆盖的深度和广度，通过政策和决策跟踪审计、国有资产管理和使用审计、经济责任审计、内控执行审计、效能审计、综合审计等多种措施和路径，发挥董事会在公司治理中的主导作用。

三是加强专职董事队伍管理。坚持集团党组领导、部门管理服务、搭建互动平台、畅通进出渠道，盘活、用好董事人才资源库。建立责权利相统一、考核激励约束相适应的履职评价体系。忠实勤勉、守土有责是派出工作的整体要求，专职董事依据授权，发挥派驻制度的优势，把各项工作做深、做实、做出成效，引领所属企业董事会贯彻落实集团的总体部署，形成合力，立体作战，实现国有资产保值增值，切实推进现代企业制度改革。（作者田国宏单位系中国核工业集团有限公司）

来源：《审计观察》杂志2022年第11期